ההכרעה בנוגע להשבת תשלומי ארנונה תמתין להחלטה בדנ"א עיריית י-ם נ' הכללית

השופט א' רובינשטיין:

א.           ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (השופט עמית) מיום 28.4.08 בתיק א' 813/04, בגדרו נדחתה תביעת המערערת להשבת תשלומי ארנונה שנגבו שלא כדין. שוב, כבתיקים לא מעטים הבאים בפני בית משפט זה, נאבקים משלמי ארנונה ביתר על השבת כספם, וזאת כתום שנים ארוכות, וניצבות זו מול זו שאלת החיוב הבסיסי ביתר - הקורא, על פניו, להשבתו - אל מול חלוף הזמן, הסתמכות ושיקולים נוספים שכנגד.

רקע והליכים

ב.            המערערת מחזיקה במפעל תעשיה לייצור שמני מאכל אשר בתחום שיפוטה של המשיבה. המפעל נמצא במתחם בן כ-65,000 מ"ר, שמתוכם 36,690 מ"ר סווגו וחויבו על ידי המשיבה (בשנים הרלבנטיות להליך) לצורך ארנונה כ"יתרת שטח קרקע תפוסה" (החל משנת 2003 הופחת שטח זה ל-18,656 מ"ר). באוגוסט 2004 הגישה המערערת תביעה לבית המשפט המחוזי להשבת כספים ששילמה למשיבה בעבור חיובי ארנונה, בטענות של גביה בניגוד לדין, תוך חריגה מסמכות והפליה. מרבית עילות התביעה נסבו על חלק הקרקע המסווג "יתרת שטח הקרקע התפוסה" (להלן יתרת השטח).

ג.            נוכח כללי ההתישנות, הוגבלה התביעה לשנים 2004-1997; אולם, החל משנת 1985 קובעות הוראות ההקפאה שבדיני הארנונה "שרשור" משנה לשנה, כך שבידי רשות מקומית להגדיל את תעריפי הארנונה מדי שנה רק בהתיחס לחיוב שנעשה כדין בשנה שקדמה לה; אשר על כן, חרף מגבלת ההתיישנות בכל הנוגע לסעד ההשבה (ראו רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית (לא פורסם), פסקה 36 לדברי השופטת ברלינר, להלן פרשת נסייר), חויבה ההכרעה בשאלת חוקיות הסיווג בהתיחס לחיובים בשנים הקודמות. ההגדרות בצוי הארנונה של המשיבה השתנו לאורך השנים, כדרך רשויות רבות שחיפשו דרך להגדיל את הכנסותיהן: כך, בשנת 1985 נקבע בסעיף הרלבנטי בצו הארנונה (5.3) סיווג "אדמה... תפוסה כחלק מ... מפעלי תעשיה, מלאכה..." בתעריף של 0.012 ש"ח למ"ר. בשנת 1986 סיווג הסעיף הרלבנטי (5.2), "קרקע תפוסה... לאחסון ציוד מלאי או תוצרת מפעלי תעשיה, מלאכה..." בתעריף 0.03 ש"ח למ"ר. בשנת 1987, למרות שהמשיך להתקיים בצו הארנונה הסיווג של סעיף 5.2 (שתעריפו עלה ל-0.036 ש"ח למ"ר), הוגדר בצו סיווג חדש (בסעיף 5.5.1) לפיו, "בנין תעשיתי... על יתרת שטח המגרש שעליו הוקם בנין תעשייתי... לאחר הפחתת כפל השטח התפוס על ידי הבניין לכל מ"ר" - 1 ש"ח למ"ר (זהו סיווג "יתרת השטח"). בשנת 1988 לא חל שינוי בהגדרה בצו. בשנת 1989 שונה סיווג "יתרת השטח" כך: "בניין תעשייתי... על יתרת שטח המגרש... לאחר הפחתת השטח התפוס על ידי הבניין לכל מ"ר" - 1.35 ש"ח למ"ר. בשנת 1990 תוקן נוסח הסיווג בצו כך: "על קרקע תפוסה המשמשת כיתרת שטח המגרש שעליו קיים בניין תעשייתי..." (סעיף 4.7). מאז שנת 1990 לא חלו שינויים בסיווג זה, מלבד בתעריפו, ובשנים הרלבנטיות להליך חויבה המערערת, כאמור, לפי סיווג "יתרת השטח". בין היתר, נתקפה בתביעה חוקיותו של סיווג זה, על תעריפיו. בקצרה, טענה המערערת בשנים: ראשית, כי הסיווג החדש מנוגד לדין על פי תוכנו, באשר הוא עוסק - כנטען - בקרקע שאינה בשימוש, ואילו הדין מגדיר קרקע תפוסה כקרקע שבשימוש (סעיף 269 לפקודת העיריות); שנית, כי התעריף שנקבע לסיווג "יתרת השטח" בשנת 1987 מנוגד לדין, באשר הוא מהוה העלאה מעל לתעריפי שנת 1986 בשיעור גדול משמעותית מזה שהותר בהוראות ההקפאה לאותה השנה.

ד.            בשנת 1996 החליטה המשיבה על חלוקת תחומה המוניציפלי לשני אזורים - א' וב', ובשנת 1998 נוסף גם אזור ג'. לכל אזור נקבעו בצוי הארנונה תעריפים שונים, בפערים משמעותיים ביותר. כך, לשם הדוגמה בלבד, בשנת 2000 התעריף לקרקע ב"יתרת השטח" באזור א' עמד על 4.38 ש"ח למ"ר, ואילו באזור ב' עמד התעריף באותו סיווג על 0.08 ש"ח למטר - הבדל האומר דרשני. מפעל המערערת מצוי באזור א', היקר יותר. ההבדל בין האזורים, כמוגדר בצוי הארנונה, נוגע הן למיקומם הפיזי, והן לזהות המחזיקים בהם. כך, אזור א' כלל נכסים שאינם בתחומו של ישוב המוכר כועד מקומי וכן נכסים שבתחום ישוב המוכר כועד מקומי, שהמחזיק בהם אינו תושב אותו ישוב; אזור ב' כלל נכסים הנמצאים בתחומו של ישוב המוכר כועד מקומי, והמחזיק בהם הוא תושב של המועצה. ההצדקה להבחנה היתה, על פניה, למנוע מצב של "מיסוי כפול" בארנונה מצד המשיבה מזה והועד המקומי מזה. בה"פ (חיפה) 127/00 מילוטל בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר, פ"מ תשס"א 385, נתקפה ההבחנה בין שני האזורים על ידי מפעל מילוטל שסווג באזור א', בטענת הפליה. נקבע, כי יש להשוות בין הארנונה המוטלת (כולל ארנונת ועד מקומי) על נכסים דומים באזור א' וב', ובמונח נכסים דומים הכוונה היתה לדמיון מכל הבחינות: "סוג העיסוק או השימוש וכן גם המיקום הגיאוגרפי ככל שהוא עשוי להשפיע על ערך הקרקע או על התוצאות הכלכליות" (עמ' 400). עוד נקבע, כי נוכח השוואה זו יוצא שאכן היתה הפליה (השוו ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 350, שם נקבע כי לצורך ארנונה, הבחנה בין נכסים אך ורק על בסיס זהות בעליהם היא פסולה). עם זאת, בית המשפט בפרשת מילוטל צימצם עצמו למקרה הקונקרטי בלבד, וקבע כי אין לפסול באופן כללי את צו הארנונה בשל ההפליה. בעקבות פסק הדין פעלה המשיבה לצמצום הפערים בין תעריפי אזור א' וב', ולשינוי הגדרות אזורי המיסוי (החל משנת 2002), אך בהליכי המשך נקבע, כי יש להשוות לחלוטין את תנאיו של מפעל מילוטל לתנאים שבאזור ב'. גם בעת"מ (חיפה) 3040/06 אבן קיסר בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (לא פורסם) נקבע, כי אין הצדקה להפליה ולפערים הבלתי סבירים שבין האזורים. על רקע זה טענה גם המערערת להפליה.

פסק הדין קמא

ה.           בפסק דינו פרש בית המשפט כידו הטובה את ההיסטוריה החקיקתית של דיני הארנונה והוראות ההקפאה. כן נדרש בית המשפט לשאלת הסמכות העניינית, וקבע כי הוא מוסמך לדון בתיק. לעניין שאלת השימוש בקרקע, נדחתה הטענה כי הסיווג "יתרת השטח" מנוגד לדין מבחינת תוכנו, ונקבע כי מאחר שמדובר בתת-סיווג בקטגוריית "קרקע תפוסה", ממילא מתייחס סיווג "יתרת השטח" אך לקרקע העונה על ההגדרה "קרקע תפוסה" מתחילה, כולל לעניין השימוש. לשאלת השימוש בפועל, נאמר כי מדובר בשאלה עובדתית שהיה מקום שתתברר בפני ועדת הערר, וכי לגופו של עניין המערערת (היא התובעת בהליך קמא) לא הרימה את הנטל להוכיח שהקרקע לא היתה בשימוש, ואף המצהיר מטעמה הצהיר על שימושים שונים שעשתה בקרקע (פריקה והעמסה של משאיות, מרחבי תמרון לרכבים, שטחי גינון ונוי, וכד'). כן נדחתה הטענה לפיה השטח היוה "רחוב" וככזה היה פטור מארנונה, ונאמר כי הנהנית העיקרית מהשטחים היא המערערת, ולא ציבור בלתי מסוים, כנדרש לגבי "רחוב".

ו.             בשאלת תעריף הארנונה של הסיווג "יתרת השטח", הפנה בית המשפט לפסק הדין בעניין שקם (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481, להלן פרשת שקם), הקובע כי הוראות ההקפאה - אשר מגבילות את שיעור העלאתם של תעריפי הארנונה משנה לשנה (כפי שיפורט להלן) - מגבילות גם הוצאת נכס מסיווג אחד והעברתו לסיווג אחר או חדש בתעריף גבוה יותר, אם ההפרש בתעריפים שבין הסיווגים עולה על המותר בהוראות ההקפאה. נוכח זאת נקבע, כי הסיווג החדש שנוצר בשנת 1987 ("יתרת השטח", סעיף 5.5.1), לפיו הוגדל התעריף על הקרקע בכ-3,300% (!), לעומת 22% שהיו מותרים בהוראות ההקפאה לאותה שנה (בהתאם לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987), אינו כדין, משלא התקבל בעבורו אישור השרים הדרוש במקרה של חריגה. עוד נדחתה הטענה, כי היה מקום לסווג את הקרקע בסיווג שיורי ("קרקע התפוסה לכל מטרה אחרת"), נוכח העיקרון כי מקום בו קיים סיווג ספציפי אין לפנות לסיווג שיורי, ולמשיבה שיקול דעת רחב בסיווגו של נכס ספציפי. למרות המסקנה בדבר אי חוקיותו של הסיווג החדש, נדחתה התביעה להשבה, בשל שיקולים של חלוף הזמן (התביעה הוגשה כ-17 שנים לאחר שהתגבשה אי החוקיות), הסתמכותה של המשיבה, השיקולים העומדים בבסיסן של הלכות ההתישנות והשיהוי, והשלכות הרוחב של סוגיית ההשבה. כן נאמר, כי השבה מלאה תביא לתוצאה אבסורדית ובלתי צודקת, לפיה תשלם המערערת תעריף "מגוחך", הנמוך באלפי אחוזים אף מהתעריף הנגבה באזור ב' הזול יותר. עוד נאמר, כי אין מוטלת על הרשות החובה לחזור ולבדוק את חקיקתה הישנה שמא נפל בה פגם, וכי עד שנת 1993 לא היתה הלכה מפורשת לפיה שינוי סיווג נוגד את הוראות ההקפאה, והמערערת לא הסבה את תשומת לב המשיבה לעניין. בחינת למעלה מן הצורך, נדרש בית המשפט לשאלת חוקיותו של שינוי הסיווג בין הצו של שנת 1988 לזה של שנת 1989, שינוי הנוגע לאופן חישובו של השטח הנישום, ונקבע כי לא הוכח שהפרשנות שנתנה המשיבה לשינוי עלתה כדי אי חוקיות.

ז.             בעניין טענות המערערת להפליה בין האזורים אשר בתחום המוניציפלי (באזור א' אליו משתייכת המערערת התעריפים גבוהים בהרבה מאזור ב') נקבע, כי לא היתה הפליה, בשל קיומו של שוני רלבנטי - בשווי המקרקעין - בין מפעל המערערת לבין המפעל נשוא פרשת מילוטל. לעניין זה קיבל בית המשפט את חוות דעת המומחה מטעם המשיבה והסתמך עליה.

הערעור

ח.           המערערת עותרת, כי נורה על השבת סכומי הארנונה ששילמה ביתר. נטען, כי הסיווג של "יתרת השטח" מנוגד לדין מבחינת תוכנו, באשר הוא מתיחס לקרקע שאינה בשימוש - בהגדרה - ואילו קרקע תפוסה היא קרקע שבשימוש, בהתאם לסעיף 269 לפקודת העיריות. גם לגופם של דברים נטען, כי השטח לא היה בשימוש בפועל. כן נאמר, כי בקרקע המהוה "יתרת השטח" קיימים כבישים המשרתים מספר בלתי מסוים של אנשים, ובכך מהוים "רחוב", שלגביו יש פטור מתשלום ארנונה. עוד נטען, כי הסיווג המתאים לקרקע שסווגה כ"יתרת השטח" מתחילת הדרך היה הסיווג השיורי של "קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת". במסגרת הסיווג השיורי, נטען כי הגדלת התעריף בין שנת 1985 לשנת 1986 היתה מעבר למותר בדין. לטענת המערערת, הסיווג החדש של "יתרת השטח" שהוגדר בשנת 1987, החליף את הסיווג השיורי וכלל הגדלה בלתי חוקית של תעריפי הארנונה על אותה קרקע. המערערת חוזרת על מסקנת בית המשפט קמא, כי הסיווג "יתרת השטח" אינו חוקי מבחינת התעריפים שקבע. עוד נתקף השינוי בשיטת המדידה של "יתרת השטח" בין שנת 1988 ל-1989. לעניין ההפליה נטען, כי לא היה מקום לקבל את חוות דעת המומחה מטעם המשיבה, שכן זו לא הוגשה כדין, ולא נתאפשרה למערערת חקירה נגדית. נאמר, כי בתצהיר העדות הראשית מטעם המשיבה, לא עלה קריטריון שווי הקרקע כטעם להבחנה בין מפעל המערערת לבין מפעל מילוטל. בעניין ההשבה, נטען כי באיזון שבין אי חוקיות וחוסר סמכות לבין אינטרס ההסתמכות של המשיבה, יש להעדיף את השיקולים הראשונים ולהורות על השבה מלאה. כן נטען, כי המשיבה לא טענה טענות שיהוי והסתמכות עד לשלב הסיכומים, ולא הוכיחה כי השבה תגרום לפגיעה חמורה בתקציבה.

ט.           בתגובת המשיבה נאמר, כי ההליכים דנן מהוים ניסיון לזכות בכספים מהמשיבה שלא כדין, בהמשך לניסיון שנכשל בהליכים בעניין סאיקלון (בר"מ 5751/08 המועצה האזורית מטה אשר נ' סאיקלון מוצרי תעופה בע"מ (לא פורסם); עת"מ (חיפה) 3032/06 סאיקלון בע"מ נ' מועצה האזורית מטה אשר (לא פורסם); עמ"נ (חיפה) 281/05 סאיקלון בע"מ נ' מנהל הארנונה (לא פורסם)). הודגשו הפגיעה בקופה הציבורית אם יתקבל הערעור ותיפסק השבה, על השלכות הרוחב שעשויות להיות לכך; הסתמכות המשיבה לאורך השנים; חזקת התקינות המינהלית; והשיהוי בו לקתה תביעת המערערת, על הנזק הראייתי שעמו. נאמר, כי טענת המערערת בדבר אי חוקיות הסיווג של "יתרת השטח" היתה הרחבת חזית אסורה. כן נאמר, כי הקרקע היתה בשימוש המערערת, ולא היוותה "רחוב", וכי דיון בית המשפט קמא בשאלת השימוש היה למעלה מן הצורך, שכן הסמכות בעניין עובדתי זה נתונה לועדת הערר מכוח חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן חוק הרשויות המקומיות (ערר)). לעניין הסיווג השיורי, נאמר, כי אין לסווג נכס בסיווג שיורי אם קיים סיווג ספציפי מתאים, כפי שהיה במקרה דנא; וכי סיווג לפי הסיווג השיורי היה מביא לגביה דומה בסופו של דבר. לעניין הסיווג החדש ושינויו, הפנתה המשיבה לפרשות סאיקלון, וטענה שבשל הנזק הראייתי שנגרם לה, אין ביכולתה להוכיח כי התקבל אישור השרים לשינוי, וכי ממילא מדיניות משפטית ראויה צריכה לדחות את תביעת ההשבה בנושא. לעניין ההפליה נאמר, כי לא היתה הפליה אלא הבחנה מותרת, המבוססת על שווי הקרקע. נאמר, כי המערערת לא הוכיחה קיומו של נכס דומה באזור ב' כדי לבסס טענת הפליה. בתשובתה חזרה המערערת על טענותיה בערעור.

דיון והכרעה

י.             לאחר העיון, סבורני כי יש לקבל את הערעור באופן חלקי, כפי שיפורט להלן, בכל הנוגע להשבה בשל אי חוקיותם של תעריפי הסיווג "יתרת השטח". בשאר העניינים איני רואה להיעתר לערעור. אדון, ראשית, בסוגיות השונות שהועלו בנוגע ל"יתרת שטח" המגרש, ואחר כך בטענות ההפליה הנוגעות לקרקע כולה.

שימוש בקרקע והגדרתה כ"רחוב"

יא.         בשאלת השימוש בקרקע, פרסה המערערת יריעה רחבה הנוגעת לפרשנות צוי הארנונה ופקודת העיריות (סעיף 269; ראו ע"א 1666/04 הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ' מועצה אזורית משגב (לא פורסם)). כנטען, נוסח הסיווג של "יתרת השטח" (ראו פסקה ג' למעלה) מתייחס לשטח ללא שימוש, ובכך סותר את ההגדרה שבדין ל"קרקע תפוסה" ("שמשתמשים בה ומחזיקים אותה..."). לא אוכל להלום טענה זו, שכן אין בהגדרה שבצו הארנונה דבר הסותר את הדרישה לשימוש, מה גם שזו מצויה בתת פרק העוסק כולו בקרקע תפוסה, ומכאן - שהיא מתייחסת לקרקע העונה על הדרישות בדין לגבי קרקע תפוסה. עוד נטען, כי בענייננו לא היה שימוש בפועל בקרקע שהוגדרה כ"יתרת השטח", ועל כן לא ניתן היה לסווגה ככזאת. אולם, קבע בית המשפט קמא - עובדתית, כאמור - כי היה שימוש בקרקע: "התובעת משתמשת ומחזיקה באופן בלעדי בקרקע, ומפיקה ממנה תועלת כלכלית, גם אם לא נעשה בקרקע שימוש יום יומי" (פסקה 10), ואיני רואה להתערב בקביעה זו. כנודע, לא בנקל תיטה ערכאת ערעור לדון מחדש בממצאים עובדתיים שנקבעו על ידי הערכאה הדיונית על סמך ראיות ועדויות שהיו בפניה (ע"א 10508/08 דור זהב חברה לקבלנות בנין והשקעות בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה (לא פורסם), השופט דנציגר, פסקה 57 וההפניות דשם), ודומה שאין מקרה זה מצדיק חריגה מכך.

יב.          בשאלת הסמכות לדון בטענה העובדתית הנוגעת לשימוש בפועל, יוזכר - כפי שפירט בבהירות בית המשפט קמא - כי נושאי ארנונה שונים מטופלים במספר מסלולים מקבילים, אשר קוי התיחום ביניהם אינם תמיד חדים (עע"מ 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (לא פורסם), פסקה ל', להלן פרשת ריבוע כחול; ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם), דבריי בפסקה ו(3), להלן פרשת דור אנרגיה). נוכח הוראות סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר), וכן "כעניין שבמדיניות שיפוטית, יתבקש - כך נותנת הדעת - כי נושא הכרוך באופן ברור בבדיקות עובדתיות פרטניות ימצא את מקומו במסלול ועדת הערר, על פי תכליתה והרכבה" (פרשת ריבוע כחול, פסקה ל'), ועל כן הצדק עם בית המשפט קמא כי המסלול המתאים לתקיפתה של שאלת השימוש בפועל - שאלה עובדתית מובהקת - היה של השגה וערר (לסקירה מפורטת על הסמכות לדון בסוגי השגות שונים בעניין ארנונה ראו רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ (לא פורסם)). מכל מקום, כאמור, בית המשפט נדרש לעניין מעבר לצורך, ופסק כי קביעת השימוש לא נסתרה.

יג.          המשיכה המערערת וטענה, כי יש לראות בקרקע "רחוב", קרי, שטח שלגביו יש פטור מתשלום ארנונה. זה מכבר נקבע, כי לצורך הטלת ארנונה, הגדרת קרקע כ"רחוב" תתבסס על בחינת הנהנה העיקרי ממנה. אם הנהנה העיקרי הוא ציבור בלתי מסוים, יסווג השטח כ"רחוב" ולא תיגבה בעבורו ארנונה מנישום מסוים, כך שתוטל "עלות מימון פעילות הרשות המקומית ביחס לאותו נכס על כתפיו של כלל ציבור הנישומים, שנאלץ לשאת בנטל מס כבד יותר" (ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית-ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 165, השופטת דורנר). לעומת זאת, אם הנהנה העיקרי הוא נישום יחיד, שיקולים שונים, ובהם יעילות הגבייה, יובילו למסקנה כי יש לגבות ארנונה על הקרקע ממנו (שם, 166; עע"מ 1860/06 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (לא פורסם); עע"מ 4612/06 עיריית לוד נ' רכבת ישראל בע"מ (לא פורסם)). כך בענייננו, קבע בית המשפט קמא עובדתית כי הנהנית העיקרית מן הדרכים שבמתחם המגודר של המערערת, היא המערערת עצמה: